Členové ATO:
ATO - Asociace televizních organizací Aktuality Aktuality Stanovisko ATO k novele vysílacího zákona

Stanovisko ATO k novele vysílacího zákona

29.06.2015

Stanovisko Asociace televizních organizací

k připravované novele zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání

Ministerstvo kultury České republiky seznámilo Asociaci televizních organizací dne 15. května 2015 s neveřejným návrhem novely zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Koncem května proběhla za účasti vybraných zástupců elektronických médií informativní schůzka k této novele. Ve středu 3. června 2015 byl stav příprav novely uvedeného zákona projednán ve Volebním výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. V pátek 5. června 2015 bylo rozesláno odůvodnění připravované novely. 

Návrh novely dle sdělení ministerstva kultury po ideové stránce vzniknul na Úřadu RRTV. Rada sama jej doposud neprojednala. 

ATO, která sdružuje většinu hlavních provozovatelů televizního vysílání, je toho názoru, že by při přípravě předpisů upravujících činnost médií měla být respektována následující východiska: 

-    Současná podoba zákona č. 231/2001 Sb. v podstatě vyhovuje a nepřináší v praxi žádné závažné problémy. Zákon sice obsahuje mnohá již přežitá ustanovení, která jdou zbytečně nad rámec Směrnice o AVMS a která do budoucna nemají opodstatnění, ale ani z hlediska diváků ani z hlediska provozovatelů vysílání není urychlené přijetí novely zákona potřebné. Provozovatelé vysílání sdružení v ATO, i za cenu zpoždění pro ně potřebných úprav zákona, jednoznačně upřednostňují, aby práce na novele byla koncepční a aby byly její cíle jednoznačně vymezeny a předem projednány s odbornou i širokou veřejností. Z pohledu provozovatelů vysílání je naopak nežádoucí, aby novela vznikala samoúčelně, jen proto, aby byla přijata nějaká novela. 

-   Zákon by neměl být kazuistický a měl by respektovat ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu.

-   Provozování médií je specifickou oblastí, ke které není možné přistupovat jako k ostatním ekonomickým aktivitám. Evropská úmluva o ochraně lidských práv a Listina základních práv a svobod garantují svobodu projevu. Svobodou projevu se rozumí zejména svoboda od zásahů státních orgánů. Jakýkoli státní zásah do svobody projevu, tedy i regulace mediálního obsahu, je možný jen tehdy, pokud je v demokratické společnosti nezbytný pro ochranu některého z těchto veřejných zájmů vyjmenovaných v čl. 17 odst. 4 Listiny: ochrana práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejná bezpečnost a ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Pokud se o takový veřejný zájem nejedná, nebo pokud se o takový zájem sice jedná, ale situaci lze vyřešit jinými prostředky než státní regulací, neměl by stát věc regulovat. Zpřísňování nebo zavádění dalších zákonných povinností v oblasti médií není možné odůvodňovat jen vyšším komfortem konzumentů obsahu či dokonce vyšším komfortem úředníků.  Máme rovněž za to, že ministerský návrh nerespektuje programové prohlášení vlády. 

-   Protože je regulace mediálního obsahu velmi citlivou oblastí, musí být všechna zákonná ustanovení srozumitelná a předvídatelná, tj. formulovaná s dostatečnou přesností, aby umožňovala v případě potřeby za pomoci znalých poradců usměrňovat své jednání.

-   Na trhu elektronických médií dochází ke konvergenci a vzájemné konkurenci jednotlivých mediatypů. Televizní vysílání je mnohdy již dokonce obtížné od jiných mediatypů odlišit a rozeznat. Návyky diváků a spotřebitelů se významně mění. Proto EU věnuje při probíhajících přípravách revize Směrnice o AVMS mimořádnou pozornost posouzení toho, zda je v kontextu digitální éry nadále vhodné rozlišovat v právních předpisech mezi nelineárními a lineárními audiovizuálními mediálními službami. Trend v regulaci elektronických médií tedy jednoznačně směřuje k vyrovnání úrovně regulace různých mediatypů, nikoli k neodůvodněnému ukládání dalších a dalších povinností provozovatelům vysílání a prohlubování jejich konkurenčního znevýhodnění oproti provozovatelům nelineárních služeb.

-   Směrnice o AVMS již nyní vyzývá členské státy k zavádění samoregulace. EU si je vědoma a ve Směrnici o AVMS deklaruje, že opatření zaměřená na dosahování cílů veřejného zájmu jsou účinnější, jsou-li přijímána s aktivní podporou samotných poskytovatelů služeb. Výzva EU k zavádění samoregulace se týká zejména oblastí, které nejsou Směrnicí o AVMS regulovány a kde státy nemají povinnost přijímat zákonnou úpravu, jako například při označování pořadů z hlediska vhodnosti pro různé věkové skupiny dětí a mládeže.

-   Hlavní rolí státu a regulačního orgánu do budoucna není ukládání pokut, ale aktivní podpora mediální gramotnosti

Z hlediska výše popsaných východisek lze navrhované novele v obecné rovině vytknout zejména následující:

-   Novela nepřináší v žádném ohledu uvolnění stávající regulace obsahu vysílání, a to ani v případech regulace nad rámec Směrnice o AVMS, která nikdy neměla nebo časem ztratila opodstatnění. Příkladem je zachování zbytečných a evropsky unikátních povinností týkajících se sponzorování programu (povinnost uvádět název a hlavní předmět činnosti sponzora programu). 

-   Novela zavádí pro televizní vysílání opatření, která jsou za hranou ústavnosti, protože nejsou nezbytná pro ochranu v Listině vyjmenovaných veřejných zájmů a/nebo nejsou srozumitelná a předvídatelná. Jako příklady lze uvést:

  • evropsky zcela unikátní zavedení pokut za porušování pravidel politické korektnosti (utvrzování ve stereotypech) ve vztahu k menšinám, vylučující věcnou, svobodnou a otevřenou politickou debatu o otázkách, které se týkají např. imigrace, nebo
  • zavedení nadbytečné a nejasné definice pojmu dětský pořad, které by mělo za následek spory týkající se celé řady povinností provozovatelů vysílání.

-   Novela zavádí nové, evropsky unikátní a ničím neodůvodněné povinnosti, ačkoli se jedná o problémy, které jsou již zákonem vyřešeny. Příkladem je problematika sponzorování, včetně sponzorování tzv. minipořadů. 

-   Novela ještě více rozevírá nůžky mezi regulací televizního vysílání a služeb na vyžádání, protože zavádí nové povinnosti či zpřísňuje dosavadní povinnosti jen provozovatelům vysílání a nelineární služby zcela opomíjí. Tím neodůvodněně prohlubuje dosavadní konkurenční nevýhodu provozovatelů vysílání. Tato výtka se týká zejména otázky zpřístupňování obsahu osobám se zdravotním postižením, otázky označování pořadů z hlediska vhodnosti pro různé věkové kategorie, a otázky regulace sponzorování.

-   Novela nepřináší žádný pokrok v oblasti mediální gramotnosti. Připomínáme, že Rada RTV doposud jen zajišťuje informace od provozovatelů a reaguje na iniciativy samoregulátorů, avšak sama aktivně v dané oblasti žádnou zákonem stanovenou pravomoc a odpovědnost nemá.

-   Novela obsahuje řadu kazuistických ustanovení. Jeví se nám, že některá ustanovení jsou měněna jen z toho důvodu, aby nemohla být aplikována stávající judikatura Nejvyššího správního soudu např. v oblasti sponzorování. Některé z navrhovaných ustanovení je možno řešit jiným instrumenty – např. vydáváním stanovisek Rady RTV, které vyjadřují její právní názor. Další ustanovení je nadbytečně vkládat do zákona, protože význam slov je každému znám (např. pojem „stopáž pořadu“). 

Provozovatelé vysílání sdružení v ATO jsou přesvědčeni, že v této fázi příprav novely je ještě předčasné zpracovávat její paragrafové znění a že je nejdříve nutné koncepčně promyslet, kterým směrem se má novela ubírat. ATO se z tohoto důvodu omezí na věcná vyjádření k nejdůležitějším okruhům navrhované novely: 

ad klasifikace a označování pořadů a dalších částí vysílání v televizním vysílání

Evropská směrnice nikterak nepředepisuje, jak mají státy chránit děti a mladistvé před obsahem vysílání, který je pro ně škodlivý. Ministerský návrh klasifikace a označování pořadů, který vychází z doporučení úředníků Rady RTV, je povrchní a není podložen žádnou analýzou ani studií.

Místo toho, aby byla podpořena samoregulace v této oblasti, na jejíž přípravě se již intenzivně pracuje, má se zesílit státní regulace, přičemž se má jednat převážně o regulaci nesmyslnou.

Zavedení věkových hranic 7 let, 12 let, 15 let, 18 let bez jakékoliv analýzy či diskuze, označování nejen pořadů, ale i dalších částí vysílání, ale současné vyloučení označení reklamy, způsob zařazení piktogramů do vysílání označování cyklů a seriálů paušálně jedním symbolem bez ohledu na obsah jednotlivých dílů, atd., svědčí o neznalosti televizního provozu. Pokud by měla být navrhované ustanovení novely schválena, je nejasné, zda by skutečně přinesla výsledky, které veřejnost očekává, a neuchopitelné, jak by měla být v praxi realizována. Nelze si představit, že klasifikace a označování pořadů se jeden den nařídí a druhý den uskuteční. Je zde řada aspektů, které je třeba ověřovat a vyhodnocovat v průběhu zkušebního období. Teprve pak je možné se rozhodnout, jaký systém bude pro českou veřejnost nejvhodnější; týká se to i otázky stanovení vhodných věkových hranic.

Především je ale třeba podpořit zavedení samoregulace. Ta je mnohem účinnější a pro stát levnější, protože podporuje systematičnost a tím i ochranu dětí před nežádoucím obsahem, místo nahodilé kontroly Rady RTV. Role Rady RTV by měla být konzultační. Seriózní návrh provázání samoregulačních pravidel a státní regulace bude možné zpracovat až po uplynutí zkušebního období a vyhodnocení jeho výsledků. Samoregulace je do budoucna jedinou představitelnou metodou jak do označování a klasifikace pořadů zapojit poskytovatele služeb na vyžádání.

Budoucí zákonná ustanovení týkající se labellingu bude také nutné provázat s jinými zákonnými ustanoveními, např. s kritérii, jimiž se Rada RTV má řídit při posuzování sankcí za spáchání případného správního deliktu; takové provázání však zatím z logiky věci není možné; ostatně ministerský návrh je ani neobsahuje.

ad absolutní zákaz zařazovat do vysílání explicitní sexuální scény

Z návrhu novely vyplývá, že by měl platit absolutní zákaz zařazovat do vysílání pořady, pokud obsahují „explicitní sexuální scény“. Takový zákaz je však mnohem přísnější než rámec Směrnice o audiovizuálních mediálních službách. Jestliže pomineme skutečnost, že se – stejně jako v případě pojmu pornografie – jedná o pojem obecný, který je nutno nějak vyložit, nelze přehlédnout, že ministerstvo vyjadřuje záměr, aby takové jednání bylo posuzováno stejně jako pornografie a hrubé samoúčelné násilí. Z odůvodnění, které je připojeno   k návrhu  ministerské  novely vyplývá,  že   návrh vychází  údajně  ze  zkušeností úředníků Rady RTV. Je však zjevné, že jde o nepochopení nutnosti rozlišovat chování, které je natolik závadné, že do vysílání nesmí být zařazováno vůbec (např. hrubé samoúčelné násilí) od chování, které je závadné jen tak, že jej nelze zařazovat pouze v určité části vysílacího dne a chránit tak děti. Sexuální scény jsou přirozenou součástí mnohých pořadů, právě tak jako jsou přirozenou součástí života a mnoha uměleckých děl. Absolutní zákaz vysílat pořady, pokud obsahují explicitní sexuální scény, je cenzurou. Jedná se o absolutně nepřiměřený a nevhodný návrh zákazu, který nemá v kontextu české společnosti žádné představitelné odůvodnění.

ad vulgarismy a nadávky ve vysílání

Místo toho, aby návrh novely modifikoval stávající zákaz zařazování vulgarismů a nadávek v určitých pořadech, včetně časového pásma, ministerstvo alibisticky předmětné ustanovení ze zákona vypouští.

Zvláštní úprava regulace vulgarismů byla do zákona vložena z podnětu někdejších členů Rady RTV. Cílem tehdy navrhované právní úpravy bylo korigovat množství vulgarismů zejména v době od 6,00 do 22,00 hodin, ale zároveň také zamezit nesmyslnému pokutování provozovatelů vysílání, ke kterému docházelo dříve. Bohužel tak, jak se měnilo složení úředníků Rady a členů Rady RTV, se pozdější aplikace zvláštní úpravy zvrhla v úzkoprsé vydávání upozornění za slova jako „tydýt“. 

Zákon je dle názoru ATO třeba do budoucna mírně korigovat, nikoliv zvláštní úpravu specifické problematiky vulgarismů vypustit. Potřeba změny zákona však není nijak naléhavá.    

ad zpřísnění povinností týkajících se zpřístupňování pořadů osobám se zrakovým či sluchovým postižením

K tomuto problému ATO pokládá za nutné uvést, že Směrnice o AVMS po členských státech nepožaduje žádné kvóty a že se jedná primárně o problém členských států, který nelze pouze mechanicky přenášet na jednotlivé provozovatele vysílání. 

Provozovatelé vysílání sdružení v ATO jsou v principu ochotni vyjít zrakově či sluchově postiženým vstříc. Za podstatnou a klíčovou však pokládají otázku financování. Navrhovaná novela v tomto ohledu nepřináší žádné řešení. V zemích, které představují menší mediální trhy, je obvyklá participace státu, nikoli jeho pasivita.

Výrazné zpřísnění regulace, které je v novele obsaženo, by si na straně provozovatelů vysílání vyžádalo významné dodatečné náklady, především na financování nových odbavovacích pracovišť a dalších technologií, výrobní náklady a náklady na přenos. Jejich výše může přesáhnout deset milionů Kč ročně na jednoho provozovatele. Je také nutno dodat, že navrhovaná změna vzhledem k nárokům na datový tok, povede ke snížení kvality obrazu pro většinového diváka.

Navrhovaná arbitrárně stanovená hranice pro vykazování 1 měsíce je příliš krátká a neumožňuje reakci na nutné nenadálé změny ve vysílání a přináší sebou zbytečnou byrokratickou zátěž jak na straně provozovatelů vysílání, tak na straně regulátora.

Provozovatelé terestrického vysílání sdružení v ATO také upozorňují na neodůvodněné rozdíly v navrhované regulaci, pokud se jedná o různé platforem pro šíření vysílání; současné regulační trendy směřují naopak k technologické neutralitě.

Ministerstvo dále navrhuje, aby provozovatelé vysílání, kteří poskytují také služby na vyžádání, měli povinnost zpřístupňovat pořady také v rámci těchto služeb. Jejich konkurentům, kteří poskytují jen služby na vyžádání, však v daném ohledu žádné povinnosti být uloženy nemají. ATO pokládá tento přístup vzhledem k pokračující mediální konvergenci za koncepčně zcela nesprávný.

ad sponzorování

Stávající zákonná úprava je v souladu se Směrnicí o AVMS, je dostatečná a dává prostor pro postihování různých typů excesů při sponzorování, ať již se jedná o pořady s delší či kratší stopáží. Zákon umožňuje odlišit správné oznámení od vadného oznámení o sponzorování a vadné oznámení o sponzorování od reklamy. Zákon také zná správní delikt spočívající v nadměrném ovlivnění obsahu pořadu ze strany sponzora. Stávající zákonné nástroje však nejsou v praxi Úřadu RRTV správně využívány. Praxe nepociťuje jako problém nejednotnou judikaturu správních soudů, ale její vadnou analýzu ze strany úředníků, nestejné posuzování obdobných případů a především špatné odůvodňování rozhodnutí Rady RTV. Tyto jevy pak vedou k častému rušení rozhodnutí o uložených sankcích ze strany správních soudů.

Mediálně exponovaný nedávný případ sponzorovaných minipořadů ve skutečnosti není problémem stopáže sponzorovaných pořadů. Lze si například snadno představit sponzorované vzdělávací pořady nebo pořady v regionálním vysílání o daleko kratší stopáži než arbitrárně navrhovaná časová hranice 10 minut, které jsou v naprostém pořádku a nijak diváky nemohou obtěžovat. Navrhovaná regulace minimální délky trvání sponzorovaného pořadu není potřebná a míří mimo podstatu věci. Ta je již stávajícím zákonem vyřešena.

ATO rovněž odmítá regulaci délky trvání samotných oznámení o sponzorování. Hranice 5 vteřin pro jedno oznámení by v praxi vedla k jedinému efektu, a to k odchodu sponzorů, kteří by v rámci sponzorování na takto malém prostoru nemohli komunikovat, co potřebují, z televizního vysílání do jiných mediatypů. Věříme, že ministerstvo nikdy takovýto úmysl nemělo.

Pokud se jedná o navrhované obsahové limity pro oznámení o sponzorování, nezbývá než konstatovat, že navrhované znění novely nesmyslně zakazuje směrnicí dovolené nepřímé pobídky k nákupu produktů, které zpravidla bývají na straně sponzorů prvotním důvodem k tomu, proč své investice do sponzorování vkládají; navrhovaná novela také například bezdůvodně znemožňuje uvádění kontaktních webových stránek sponzorů.  

ATO tedy nepodporuje žádný z časových či obsahových limitů navrhovaných v novele a upozorňuje, že by navrhovaná úprava vedla k velmi závažným a zbytečným negativním dopadům na televizní trh. ATO dále upozorňuje, že Úřad Rady RTV v tomto ohledu neprovedl žádnou analýzu, a že ani neproběhla ani debata s těmi, na které by navrhované opatření dopadlo, tedy se sponzory televizních pořadů.

Problematika sdělování informací o zadavatelích a zpracovatelích obchodních sdělení, kterou novela také řeší, dle názoru ATO systémově patří do zákona o regulaci reklamy.

ad stanovení hlasitosti celého vysílání

Z návrhu novely zákona vyplývá, že nově se ukládá provozovateli vysílání stanovit jeho hlasitost a pak se odkazuje na konkrétní vyhlášku. Není možné, aby regulace se rozšířila natolik, aby regulátor určoval vyhláškou, jaká má být hlasitost vysílání provozovatele vysílání, včetně pořadů, znělek apod. Jde o zásah do nezávislosti provozovatelů vysílání, svobody projevu a svobody umělecké tvorby. Připomínáme, že platná právní úprava stanoví omezení hlasitosti pouze pro reklamu a sponzorské vzkazy. Kromě toho máme za to, že není legislativně únosné, aby v textu zákona byl obsažen odkaz přímo na konkrétní číslo a rok vydání vyhlášky.

ad zpřísnění archivační povinnosti provozovatelů

Zákon v současné době stanoví v § 32 odst. 1 písm. l) a m) povinnost uchovávat záznamy pořadů. Tato povinnost s sebou přináší na straně provozovatelů nemalé náklady. Tuto povinnost ale regulátor nemůže vymáhat v případě, že se jedná o správní řízení proti provozovateli vysílání; důvodem je ústavně zakotvený zákaz nucení k sebeinkriminaci (čl. 37 odst. 1 Listiny). Navrhovaná novela má archivační povinnost zpřísnit a uložit provozovatelům, aby uchovávali záznamy pořadů včetně formy zpřístupnění pro zdravotně postižené. V praxi si lze stěží představit ze strany regulátora jiné využití takto rozšířené archivační povinnosti než právě pro účel nucení provozovatelů k sebeinkriminaci, který je protiústavní. Proto pokládáme navrhované zpřísnění úpravy za neúčelné a zbytečné.

ad vypuštění fikce pozitivního rozhodnutí

Návrh ministerské novely zákona navrhuje vypustit fikci pozitivního rozhodnutí i v těch  případech týkajících se změny licence, kde to zákon dosud připouštěl. Pozitivní fikce byla vložena v uplynulých letech do zákona v zájmu právní jistoty provozovatelů vysílání, aby se zabránilo blokaci a neodůvodněným průtahům při schvalování změn a Rada RTV rozhodovala včas, tedy do 60 dnů od doručení návrhu na změnu. V praxi je totiž potřebné, aby změny byly provedeny rychle, protože provozovatelé vysílání s licencí reagují na měnící se podmínky na trhu. Proto nesouhlasíme s navrhovaným zpřísněním právní úpravy.

ad lhůty a kritéria pro ukládání pokut

Z ministerského návrhu novely zákona vyplývá, že byla vypuštěna 3 měsíční lhůta pro zahájení správního řízení, která platí pro případ, když si Rada vyžádala záznam vysílání od provozovatele vysílání. V dosud platném zákoně je tato speciální prekluzivní lhůta záměrně takto krátká; poslanci ji v uplynulém desetiletí vložili do zákona proto, že řadu let Rada RTV nebyla schopna zahájit správní řízení, i když již měla k dispozici záznamy vysílání od přímo dotčeného provozovatele vysílání a ten byl pak v právní nejistotě, zda jeho vysílání bylo v pořádku či nikoliv. S vypuštěním této lhůty ATO nesouhlasí. 

ATO rovněž nesouhlasí s prodloužením jednoleté subjektivní lhůty na dva roky, jak nyní ministerstvo navrhuje. Je to opět zpřísnění a povede opět k právní nejistotě provozovatelů. Jeden rok pro zpracování případu je dostatečná doba a v zájmu právní jistoty by neměla být prodlužována. Sankce mají být ukládány včas, jinak ztrácí význam.

Na druhé straně se ministerstvo zcela vyhnulo úvahám o tom, že by v zájmu právní jistoty mělo být časově omezena i použitelnost upozornění na porušení zákona pro pozdější uložení pokuty. Mělo by korespondovat s objektivní lhůtou pro uložení pokuty. Ani tuto záležitost však není nezbytné řešit naléhavě.

Co se týká kritérií, k nimž je povinna Rada RTV přihlédnout při ukládání pokuty, ministerský návrh zásadním způsobem mění dosud platnou právní úpravu, avšak nikoliv tak, aby odpovídajícím způsobem vyjádřil závažnost porušení zákona, ale právě naopak, aby byla tato vazba oslabena, tak aby usnadnil práci úředníků Rady RTV. Je třeba dodat, že platná právní úprava se vyvíjela přes dvě desetiletí, právě tak, aby odpovídala specifičnosti vysílání. Nad to zde byla již vytvořena judikatura, která by se musela znovu, dlouhodobě a pracně vytvářet. Ostatně to platí i o jiných navrhovaných změnách. 

Asociace televizních organizací se nevyjadřuje k záležitostem, které se týkají ministerských návrhů souvisejících s poskytováním veřejné služby České televize a jejího financování, protože v této věci se Česká televize vyjádří dílčím způsobem.

Závěry:

Výsledkem navrhovaných změn by bylo jen zpřísnění regulace a trestání provozovatelů vysílání. Cílem zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání ale není, aby se Radě RTV a jejím úředníkům lépe ukládaly pokuty a aby bylo pokut víc; takovýto karatelský přístup je třeba v principu odmítnout.

Navrhovaná ministerská novela kromě toho znevýhodňuje zdejší provozovatele vysílání proti zahraničním, protože jde daleko nad regulační rámec evropské Směrnice. Neodůvodněně také znevýhodňuje vysílání proti ostatním mediatypům. V době, kdy se na úrovni EU již projednává sbližování regulace pro všechny mediatypy, je navrhované zpřísnění právní úpravy vysílání krokem zpět nebo lépe řečeno krokem opačným směrem, než jde EU.

Z výše popsaných důvodů je ATO přesvědčena, že by měla být nejdříve v návaznosti na připravovanou revizi Směrnice o AVMS zpracována koncepce další regulace médií, která by se vypořádala především s vysoce aktuálním problémem mediální konvergence, a teprve na jejím základě by měl být zpracován návrh novely příslušných zákonů.